EU-domstolen om sanktioner mot Ryssland vid offentlig upphandling

I ett nytt avgörande* har EU-domstolen tolkat artikel 5k i EU:s förordning med sanktioner mot Ryssland (förordning 833/2014, ”Sanktionsförordningen”). Bestämmelsen förbjuder tilldelning och fortsatt fullgörande av offentliga kontrakt i förhållande till leverantörer som har vissa kopplingar till Ryssland.

Bakgrund

Sedan april 2022 förbjuder artikel 5k Sanktionsförordningen tilldelning eller fullgörande av offentliga kontrakt och koncessioner med vissa ryska aktörer. Förbudet omfattar bland annat

1. ryska medborgare, fysiska personer som är bosatta i Ryssland och juridiska personer som är etablerade i Ryssland (artikel 5k. 1 a),
2. juridiska personer som till mer än 50 procent ägs av sådana aktörer
   (artikel 5k. 1 b), eller
3. fysiska och juridiska personer som agerar ”för, eller på uppdrag av” sådana aktörer som nämns i a) och b) (artikel 5k. 1 c).

Det aktuella målet gällde en italiensk upphandling i vilken kontrakt hade tilldelats ett bolag som var bildat och etablerat i Italien. Två av bolagets tre styrelseledamöter var ryska medborgare. En av dessa var styrelseordförande och verkställande direktör i bolaget och var dessutom och ensam företagsledare i det italienska moderbolag som ägde 90 procent av aktierna i bolaget.

Frågan i målet var huruvida det bolag som hade tilldelats kontrakt skulle anses agera ”för eller på uppdrag av” en sanktionerad person/enhet och därmed omfattades av förbudet mot tilldelning i artikel 5k 1 c Sanktionsförordningen.

Domstolens bedömning

EU-domstolen fastslog att tolkningen av bestämmelsen inte bara utgå från ordalydelsen, utan att även sammanhanget och de mål som eftersträvas måste beaktas.

Syftet med det förbud mot tilldelning och fullgörande av kontrakt som har införts genom artikel 5k 1 Sanktionsförordningen är att skada den Ryska federationens resurser och motverka dess förmåga att fortsätta den militära aggressionen mot Ukraina. Artikel 5k 1 c och särskilt uttrycket ”för, eller på uppdrag av” syftar till att hindra kringgående av förbuden i artikel 5k.1 a och b.

Utifrån dessa utgångspunkter ska uttrycket ”för, eller på uppdrag av” tolkas tillräckligt brett för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av de förbud som fastställs i artikel 5.k 1 a och b Sanktionsförordningen och utifrån bestämmelsens mål att minska risken att offentliga medel överförs till den ryska ekonomin.

Enbart den omständigheten att bolagsföreträdarna är ryska medborgare är inte tillräckligt för att det ska föreligga inte en risk att offentliga medel överförs till den ryska ekonomin, när varken leverantören eller dess direkta och indirekta ägare saknar anknytningar till Ryssland. Domstolen beaktar här bl.a. att företagsledare i allmänhet saknar befogenhet att omdirigera medel utan att riskera ett ansvar gentemot bolaget.

Avgörande för om leverantören ska anses agera för eller på uppdrag av en sanktionerad part (de ryska medborgarna) är därför om bolagsföreträdarna kan utöva en sådan faktisk kontroll över leverantören att det finns en sannolik risk att de medel som ska utbetalas överförs till den ryska ekonomin.

För att bedöma om det föreligger en sådan risk måste upphandlande myndigheter göra en uttömmande prövning av samtliga relevanta rättsliga och faktiska omständigheter innan ett kontrakt tilldelas en leverantör som styrs av företagsledare med ryskt medborgarskap.

Sådana relevanta omständigheter kan bl.a. inkludera den exakta ägar- och kontrollstrukturen hos leverantören, de personliga och yrkesmässiga banden mellan de berörda personerna, uttalanden från tredje man och andra tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier eller om en sanktionerad part tidigare haft aktiemajoriteten men nyligen har överlåtit denna.

Om den upphandlande myndigheten genom erforderlig kontroll först har försäkrat sig om att en företagsledare med ryskt medborgarskap inte har sådan faktisk kontroll över leverantören att det finns en sannolik risk att offentliga medel kommer att överföras till den ryska ekonomin av får kontrakt tilldelas.

Kommentar

Domen innebär två viktiga klargöranden, dels tydliggörs upphandlande myndigheter ansvar för att göra en uttömmande prövning av risken att medel överförs till den ryska ekonomin innan kontrakt tilldelas en leverantör som leds av rysk(a) medborgare, dels tydliggörs att de mål som eftersträvas väger tungt vid tolkning och tillämpning av förbudet mot att tilldela och fullgöra offentliga kontrakt med sanktionerade parter.

För att upphandlande myndigheter ska kunna göra en prövning innan tilldelning bör det finnas rutiner för att kontrollera om det förekommer företrädare som är sanktionerade parter och, om så är fallet, för hur kontroll av omständigheterna ska genomföras i syfte att undvika sanktionskringgåenden och risken att betalningar överförs till den ryska ekonomin.

EU-domstolens ändamålsinriktade tolkning av bestämmelsen står i kontrast till Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 3413-24, vilken meddelades i oktober 2025. I den domen ansåg kammarrätten att sanktionsförordningens förbud ska tolkas strikt utifrån ordalydelsen eftersom förbudet mot tilldelning utgör ett undantag från huvudregeln om att alla leverantörer inom EU har rätt att delta i EU:s upphandlingar. Kammarrättens bedömning tycks främst ha utgått från ett upphandlingsrättsligt perspektiv.

Sanktionsförordningen har dock ett annat syfte och förbuden mot tilldelning och fullgörande av kontrakt kan därför behöva tolkas utifrån andra utgångspunkter.

* EU-domstolens dom i mål C-313/24