Kommissionen publicerar nya riktlinjer om utländska subventioner (FSR)

EU:s förordning om utländska subventioner (Foreign Subsidies Regulation, ”FSR”) ska motverka att statligt stöd från tredjeländer snedvrider konkurrensen på EU:s inre marknad. Med stöd av FSR kan kommissionen utreda, och i vissa fall ingripa mot, utländska subventioner som påverkar större företagsförvärv eller anbud i offentliga upphandlingar inom EU. FSR är ett relativt nytt granskningsverktyg och kompletterar de konkurrensrättsliga verktygen.

FSR ska ses som en del av en större trend inom EU och Sverige med ytterligare regulatoriska krav, där försvar och säkerhet samt EU:s konkurrenskraft får ett större utrymme. FSR kan därigenom bli ett verktyg för att skydda europeiska företag från konkurrens från företag utanför unionen, i de fall dessa företag mottar subventioner. Vi kan därför förvänta oss att de regulatoriska hindren kommer att fortsätta att öka framöver, särskilt för icke-europeiska investerare.

Den 9 januari 2026 antog EU‑kommissionen (”kommissionen”) nya riktlinjer som förklarar hur reglerna ska tillämpas i praktiken vid företagsförvärv och större offentliga upphandlingar. Riktlinjerna har varit mycket efterlängtade av marknaden för att få mer förutsägbarhet och vägledning om hur kommissionen tolkar och tillämpar FSR-regelverket i praktiken.

Riktlinjerna behandlar (i) när en utländsk subvention anses snedvridande, (ii) det så kallade avvägningstestet (dvs. hur positiva effekter på konkurrensen ska vägas mot negativa effekter) och (iii) kommissionens möjlighet att begära in en förhandsanmälan när tröskelvärdena inte är uppfyllda (”call-in”).

När anses en utländsk subvention snedvrida den inre marknaden?

Definitionen av en ”utländsk subvention” är mycket bred och omfattar ekonomiska bidrag från tredje land, exempelvis kapitalskott, bidrag och lån, skattebefrielser samt tillhandahållande eller inköp av varor eller tjänster. Inom ramen för sin prövning gör kommissionen en helhetsbedömning av om en utländsk subvention kan stärka ett företags konkurrensläge i EU och därmed påverka konkurrensen negativt. Riktlinjerna betonar att bedömningen ofta bygger på flera indikatorer, eftersom insynen i stöd från tredjeländer kan vara begränsad.

Vid bedömningen av om en subvention stärker ett företags konkurrensläge skiljer kommissionen mellan riktade och ej riktade subventioner. Enligt kommissionen ska riktade subventioner anses stärka företagets konkurrensläge utan att det krävs någon vidare bedömning. Exempel på riktade subventioner är subventionering av tillverknings- eller distributionsverksamhet som äger rum inom EU eller tillhandahållande av tjänster inom EU.

Ej riktade subventioner omfattar utländska subventioner som inte direkt eller indirekt stöder företagets ekonomiska verksamhet inom EU och där det inte finns några tydliga indikationer på hur företaget använder eller avser att använda dem. Ett exempel på detta är subventioner som har en allmän omfattning eller ett allmänt syfte, så att företaget har frihet att använda dem för all ekonomisk verksamhet det bedriver.

Ej riktade subventioner kan snedvrida konkurrensen om företaget använder subventionerna för att korssubventionera sin verksamhet inom EU och därmed stärker sitt konkurrensläge i förhållande till andra företag inom EU. Om det saknas trovärdiga rättsliga eller ekonomiska faktorer som förhindrar eller gör det osannolikt att korssubventionering sker, kan kommissionen anse att den utländska subventionen kan förbättra företagets konkurrensläge inom EU och därigenom snedvrida konkurrensen.

Offentlig upphandling: fokus på ”otillbörligt fördelaktiga” anbud

Vid offentlig upphandling är en subvention snedvridande om den möjliggör ett anbud som är ”otillbörligt fördelaktigt” i förhållande till det som upphandlas. Prövningen knyts till det enskilda upphandlingsförfarandet.

Kommissionen kan beakta stöd som inte bara gått till anbudsgivaren, utan även till koncernen och – i vissa fall – till centrala underleverantörer eller leverantörer. Riktlinjerna pekar också på behovet av samordning med den upphandlande myndighetens prövning av onormalt låga anbud.

För anbudsgivare betyder det att informationsinhämtning om koncernen och nyckelleverantörer kan behöva göras tidigt i anbudsfasen och att frågor om utländska subventioner kan behöva hanteras parallellt med andra förklaringar till varför anbudsgivaren lämnat ett lågt pris i sitt anbud.

Förvärv: fokus på förvärvsprocessen

I en transaktionskontext fokuserar kommissionen på två aspekter. För det första om subventionen har underlättat ett förvärv, antingen på så vis att förvärvet inte ägt rum utan subventionen alternativt om den skett på andra villkor eller i mindre omfattning. För det andra om subventionen faktiskt eller potentiellt haft en negativ inverkan på konkurrensen i samband med förvärvsprocessen genom att förvärvaren har varit i en bättre position på grund av subventioner.

För säljare kommer det därför att vara viktigt att inhämta information från potentiella köpare för att kunna bedöma om det finns några risker kring utländska subventioner. För en köpare är det viktigt att ha koll på om det finns några utländska subventioner att ta höjd för vid en eventuell anmälningsplikt och säkerställa att all nödvändig information finns tillgänglig och har analyserats.

Avvägningstestet: när kan positiva effekter spela roll?

Även om kommissionen konstaterar att det förekommer en snedvridning av konkurrensen kan den enligt artikel 6 FSR väga eventuella positiva effekter mot de negativa konkurrenseffekterna.

Positiva effekter kan t.ex. avse situationer där subventionen åtgärdar ett marknadsmisslyckande på den inre marknaden eller när subventionen leder till en hög nivå på miljöskydd och sociala standarder samt främjande av forskning och utveckling. I upphandlingar kan kommissionen även beakta tillgången till alternativa försörjningskällor, för att undvika att kommissionens ingripande leder till att nödvändiga varor eller tjänster inte kan upphandlas. I förvärvsärenden behöver de positiva effekterna vara förvärvsspecifika dvs. de positiva effekterna av förvärvet skulle inte inträffa alls eller till samma grad om de utländska subventionerna inte fanns.

Riktlinjerna är samtidigt tydliga med att positiva effekter måste vara konkreta och kopplade till den aktuella subventionen – och att det är svårare att nå framgång ju mer snedvridande stödet bedöms vara.

Call-in under trösklarna

Kommissionen kan i vissa fall begära in en förhandsanmälan även när tröskelvärdena för koncentrationer eller upphandlingar inte är uppfyllda.

För förvärv kan call‑in ske när som helst innan transaktionen genomförs, om kommissionen misstänker att utländska subventioner har delats ut under de senaste tre åren. I upphandlingar kan call‑in ske före tilldelning och kan även omfatta relevanta underleverantörer/huvudleverantörer.

Riktlinjerna anger att kommissionen ska försöka begränsa störningen i ett pågående upphandlingsförfarande, bland annat genom att beakta hur nära tilldelningsdatumet är, men utan att ange någon fast tidsfrist.

Enligt riktlinjerna ska kommissionen normalt inte begära anmälan om den med tillräcklig säkerhet kan konstatera att de misstänkta subventionerna totalt understiger 4 miljoner euro under treårsperioden.

Praktiska implikationer

Det framgår av riktlinjerna att ”snedvridning” av EU:s inre marknad kan tolkas mycket brett: subventioner som helt ges och används utanför EU kan ändå anses snedvrida konkurrensen på EU:s inre marknad, om parterna inte kan visa att resurserna inte kan föras in i EU.

Även om kommissionen i teorin skulle kunna utvidga FSR‑granskningen kraftigt, talar praktiska och politiska begränsningar för att den i stället fokuserar på ett fåtal subventioner i ett fåtal större affärer, eventuellt genom att för första gången begära in en förhandsanmälan för att göra en riktad granskning.

För stora transaktioner har FSR under de senaste tre åren kommit att bli ett centralt regulatoriskt hinder. Riktlinjerna ger kommissionen utrymme för breda tolkningar och maximal flexibilitet vid tillämpningen av FSR. Även om riktlinjerna ger mer förutsägbarhet avseende hur kommissionen kommer att tillämpa FSR finns det fortfarande många obesvarade frågor:

• I vilka situationer anser kommissionen att en utländsk subvention direkt underlättar en koncentration?
• I vilka situationer kan subventioner till målbolaget anses snedvrida konkurrensen? Krävs det något mer än att de ekonomiska bidragen kan flöda in i målbolaget?
• Hur kommer kommissionen bedöma subventioner som materialiseras och får en effekt först efter att transaktionen genomförs? Vilka framåtblickande och kontrafaktiska analyser är relevanta och vilken tidshorisont är aktuell?

Vid förberedandet av en FSR-anmälan kommer det därför att krävas ytterligare bedömning och värdering i ett tidigt skede av transaktionsprocessen för att säkerställa att anmälan till kommissionen och den efterföljande prövningen blir så smidig som möjligt.