Ökat fokus på tredjelandsaktörers tillträde till offentliga upphandlingar

Under det senaste året och inte minst under våren har flera domstolsavgöranden och beslut satt ljuset på under vilka förutsättningar leverantörer från tredjeland får, och bör få delta i offentliga upphandlingar inom EU. I Sverige utreds lagändringar för att anpassa den svenska lagstiftningen till praxisutvecklingen, men utredaren ska också beakta säkerhetsintressen och handelspolitiska hänsyn och analysera hur förslagen påverkar möjligheten att kunna välja bort anbud från antagonistiska stater.

Den utveckling som nu sker innebär att det kan bli svårare för leverantörer i tredjeland att delta i offentliga upphandlingar inom EU framöver, men även leverantörer som använder underleverantörer i tredjeland kan komma att påverkas. Nedan kan du läsa mer om några av de senaste händelserna.

Begränsning av vissa kinesiska leverantörers tillträde till EU:s upphandlingsmarknad

EU-kommissionen fattade den 2 juni 2025 ett för medlemsstaterna bindande beslut om att begränsa tillträdet till offentliga upphandlingar inom EU för kinesiska leverantörer av viss medicinteknik, eftersom företag baserade i EU diskrimineras vid kinesiska upphandlingar av medicinteknik (läs mer om kommissionens utredning här).

I skrivande stund har beslutet ännu inte publicerats, men det ryktas innebära att kinesiska leverantörer av vissa medicintekniska produkter ska utestängas från upphandlingar inom EU. Vi kommer att uppdatera artikeln med det närmare innehållet i beslutet när detta har publicerats.

Beslutet är det första beslutet om åtgärder enligt EU:s instrument för internationell upphandling (IPI) som trädde i kraft 2022. IPI-förordningen syftar till att främja ett ömsesidigt tillträde till marknaden i tredjeland som inte har ingått handelsavtal med EU och ger EU‑kommissionen verktyg att utreda och besluta om åtgärder om ett land diskriminerar leverantörer från EU.

Beslutet blir tillämpligt tio dagar efter publicering och gäller för endast för upphandlingar som har inletts efter att åtgärden har trätt i kraft och  med ett värde om mer än 5 miljoner euro.

Inom kort, den 1 juli 2025, träder också nya bestämmelser i kraft i de svenska upphandlingslagarna som bland annat innebär att Konkurrensverket får tillsynsansvar över att upphandlande myndigheter och enheter följer de beslut som EU-kommissionen fattar enligt IPI-förordningen.

Möjlighet att utestänga leverantörer från tredjeland i enskilda upphandlingar

I två uppmärksammade avgöranden (C-652/22, Kolin och C-266/22, Qingdao) under hösten 2024 och våren 2025 har EU-domstolen klargjort att företag från tredjeland som saknar frihandelsavtal med EU inte har rätt att åberopa upphandlingsdirektiven och dess rätt till likabehandling vid offentlig upphandling. Sådana leverantörer kan heller inte överklaga kontraktstilldelningar med stöd av unionsrätten, utan endast på basis av nationell rätt (läs mer här).

Det är upp till varje upphandlande myndighet eller enhet att i det enskilda fallet välja om den ska tillåta att anbudsgivare från tredjeland (utan frihandelsavtal) deltar i en upphandling eller om de ska särbehandlas negativt vid upphandlingen. Däremot får inte medlemsstaterna lagstifta om förbud för sådana leverantörer att delta i offentliga upphandlingar, eftersom EU har exklusiv befogenhet på området för den gemensamma handelspolitiken. Det är inte heller tillåtet att fatta kommunala eller regionala beslut om att leverantörer från ett visst land ska uteslutas.

Flera frågor har uppkommit om räckvidden av EU-domstolens avgöranden och EU-kommissionen har nu publicerat en vägledning om EU-kommissionens syn på hur de två avgörandena ska tolkas. Vägledningen är inte rättsligt bindande utan ger uttryck för EU-kommissionens tolkning.

Av vägledningen framgår bland annat att EU‑kommissionen anser att
EU-domstolens avgöranden är tillämpliga både på upphandlingar över och under EU:s tröskelvärden. Vidare framgår att upphandlande myndigheter och enheter inte behöver klargöra på förhand i upphandlingsdokumenten om tredjelandsaktörer utan frihandelsavtal kommer att godtas för att, utan uteslutning är möjlig även om det inte har uppställts förbud mot deltagande.

EU-kommissionen öppnar också upp för att upphandlande myndigheter och enheter kan välja att inte godta anbud som använder underleverantörer från tredjeland utan frihandelsavtal, även om lite praktisk vägledning lämnas om hur den bedömningen ska göras.

En utredare ska föreslå lagändringar om tredjelandsleverantörers tillträde till upphandlingsförfaranden

I de svenska upphandlingslagarna görs ingen skillnad mellan leverantörer från EU, leverantörer från länder som har ingått frihandelsavtal med EU och från tredjeländer som saknar frihandelsavtal med EU.

En utredare ska därför göra en översyn av hur de svenska upphandlingslagarna behöver ändras med anledning av EU-domstolens avgöranden i Kolin- och Qingdao‑målen. Av uppdraget framgår att det, i ljuset av dessa avgöranden, är sannolikt att Sverige inte bara har överimplementerat utan även felaktigt implementerat de direktiv som ligger till grund för LOU och LUF.

Uppdraget som har lämnats är dock bredare och utredaren ska även beakta hur nationella säkerhetsintressen kan beaktas i högre grad så att t.ex. leverantörer från antagonistiska stater kan väljas bort.

Mot bakgrund av det försämrade omvärldsläget anses det vara av stor vikt att lagstiftningen justeras för att bättre ta hänsyn till risker kopplade till nationell säkerhet och utredaren ska särskilt ta hänsyn till säkerhets- och handelspolitiska perspektiv.